Una de las primeras aplicaciones del término burocracia data del siglo XVIII, donde el término estaba cargado de connotaciones muy negativas, designando aspectos de poder de los funcionarios de una administración estatal a los cuales eran atribuidas funciones especializadas bajo una monarquía absoluta. Esa definición encaja de forma muy próxima a la utilizada en el lenguaje común: la burocracia como sinónimo de exceso de normas y reglamentos, limitación de la iniciativa, derroche de recursos estatales e ineficiencia generalizada de las organizaciones estatales y privadas.

Pretendiendo dar los fundamentos de un modelo ideal de organización que se pudiera copiar y aplicar a las empresas, cualquiera que sea su campo de actividad, Max Weber describió las características más importantes de la organización burocrática y racional. Aunque representa un paso adelante de la organización formal propuesta por la teoría clásica, la organización burocrática, ideal y teórica, se mostró carente de la flexibilidad a las innovaciones necesarias e imprescindibles a una sociedad moderna en proceso de acelerados cambios.

En la concepción de Max Weber, la organización burocrática, maximizando la racionalización, se vuelve más eficiente resistiendo mejor al personalismo y subjetivismo de los administradores.

Orígenes de la teoría de la burocracia

La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, es decir, la adecuación de los medios a los objetivos (fines) destinados de garantizar la máxima eficiencia posible en la consecución de estos objetivos.

Max Weber (1864-1920), sociólogo alemán, fue el creador de la Sociología de la Burocracia. Su obra principal, con el propósito de este estudio es ‘La ética protestante y el espíritu del capitalismo’.

Max Weber dice que el moderno sistema de producción, eminentemente racional y capitalista se originó de la ‘ética protestante’: el trabajo duro y el ascetismo que proporciona ahorro y la reinversión de los ingresos excedentes en lugar de su gasto para el consumo.

Weber señaló que el capitalismo, la organización burocrática y la ciencia moderna son tres formas de racionalidad que surgieron de estos cambios religiosos inicialmente producidos en los países protestantes.

Orígenes de la teoría de la burocracia en la administración

La teoría de la burocracia surgió en la década de 1940, para responder a las críticas de las teorías organizacionales existentes, especialmente la teoría clásica (exceso de mecanismo) y la teoría de las relaciones humanas (sociológicas y excesivamente utópicas).

El origen de la burocracia data de la antigüedad, como se ve en los primeros días de la administración, pero fue a partir del descubrimiento de los estudios de Max Weber, y con la traducción al inglés y difusión en los Estados Unidos de estos estudios, que la administración se apropió de los conceptos de la teoría weberiana adaptándola a los presupuestos organizacionales administrativos de la época.

Los fracasos prácticos de las teorías anteriores, la necesidad de un modelo de organización más racional, la expansión y la complejidad de las empresas fueron los hechos que contribuyeron a la aparición de la Teoría de la Burocracia.

Popularmente la burocracia se ve como una empresa, departamento u organización donde el papeleo se multiplica y se amontona, impidiendo soluciones rápidas y eficientes, funcionarios apegados a reglamentos y rutinas, causando ineficiencia a la organización, aunque esas atribuciones no son propias de la teoría y sí de sus disfunciones.

Para Max Weber, la burocracia es exactamente lo opuesto, es la organización eficiente por excelencia y para lograr esta eficiencia, la burocracia necesita detallar anticipadamente y en los mínimos detalles cómo todas las cosas deben suceder.

Para él, la burocracia no es un sistema social, sino una especie de poder, por lo que para entenderlo, trató de estudiar los tipos de sociedad y tipos de autoridad.

Los tipos de poder, de acuerdo con Weber:

• Tradicionales: predominan características patriarcales y patrimoniales;
• Carismáticos: predominan características místicas y personalistas; hay seguidores, devoción, autenticidad;
• Legales o burocráticos: predominan normas impersonales y jerárquicas, como el ejército u oficinas gubernamentales.

Características de la burocracia

Para lograr la eficiencia, la burocracia explica en detalle cómo las cosas deben hacerse. De acuerdo con Max Weber, la burocracia tiene las siguientes características:

• Naturaleza jurídica de las normas y reglamentos.Es una organización obligada por las reglas y regulaciones establecidas previamente por escrito. Se basa en la legislación específica que define de antemano cómo la organización debería funcionar. Son escritas y tratan de cubrir todas las áreas de la organización;
• Estructura social organizada racionalmente. Confiere a las personas implicadas un poder de coacción sobre los subordinados y también los medios coercitivos capaces de hacer cumplir la disciplina;
• Carácter formal de las comunicaciones. La burocracia es una organización vinculada mediante una comunicación escrita. Todas las acciones y los procedimientos se realizan por escrito para proporcionar la evidencia y la documentación apropiada;
• Carácter racional y división del trabajo. La burocracia es una organización que se caracteriza por una división sistemática del trabajo. Esta división del trabajo sirve una racionalidad que es apropiada para el objetivo que se persigue, a saber, la eficiencia de la organización;
• División sistemática del trabajo, el derecho y el poder;
• Establecimiento de las responsabilidades de cada participante. Cada participante se sustituye por su posición específica, sus funciones específicas y su área de competencia y responsabilidad. Cada participante sabe cuál es su capacidad de mando sobre los demás y cuáles son los límites de su tarea;
• Impersonalidad en las relaciones. Esta actividad de distribución se realiza de forma impersonal, o se hace en términos de posiciones y funciones. Considera a las personas como ocupantes de cargos y funciones;
• El poder de cada persona es impersonal y se deriva de la posición que ocupa. Obedece al principio de no tomar en cuenta la persona, sino la posición que ocupa; Las personas van y vienen, pero se mantienen las posiciones. Cada posición cubre un área de competencia y de responsabilidad o sector;
• Jerarquía de autoridad. La burocracia establece las posiciones de acuerdo con el principio de jerarquía: cada subordinado debe estar bajo la supervisión de un superior; sin cargo y sin control o supervisión; la jerarquía es el orden y la subordinación, la graduación de la autoridad correspondiente a las distintas categorías de participantes, funcionarios y clases. Las posiciones están definidas por normas específicas y limitadas;
• Rutinas y procedimientos estandarizados. Se fijan reglas y normas técnicas para el desempeño de cada puesto: la posición del ocupante define que no puede hacer lo que desee sino que la burocracia le impone lo que debe hacer. La disciplina en el trabajo y el rendimiento en el trabajo están asegurados mediante un conjunto de reglas y regulaciones, tratando de adaptarse a las exigencias de la posición y organismos oficiales;
• Competencia técnica y meritocracia. En la burocracia la elección de personas se debe basar en el mérito y la competencia técnica: el ingreso, traslado y promoción de los empleados se basa en criterios válidos para toda la organización; el procedimiento implica la necesidad de exámenes, concursos, pruebas y títulos para el ingreso y promoción de los funcionarios;
• Experiencia de gestión. Se basa en la separación entre propiedad y gestión: los administradores no son dueños o propietarios;
• Profesionalismo de los participantes. La burocracia es una organización que se caracteriza por la profesionalidad de sus participantes. Cada empleado es un profesional por las siguientes razones: 1) Es un experto, es decir, cada empleado está especializado en las actividades de su oficina; 2) Reciben salarios correspondientes a su posición; 3) Están establecidos por superiores; 4) Su mandato es indefinido; 5) No tienen la propiedad de los medios de producción; 6) Es fiel a la posición

El modelo burocrático de Weber de la hipótesis de que el comportamiento de los miembros de la organización es totalmente previsible:

• 1) los empleados deben comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la organización;
• 2) Toda la burocracia se estableció para proporcionar la ejecución de una serie de rutinas.

La burocracia se basa en:

• Consecuencias previstas.
• Objetivo
• Carácter legal de las normas.
• Carácter formal de las comunicaciones.
• División del trabajo.
• Impersonalidad en la relación.
• Jerarquía de autoridad.
• Rutinas y procedimientos.
• Competencia técnica y el mérito.
• Experiencia de gestión.
• Profesionalización.
• Previsibilidad del funcionamiento.
• Previsibilidad del comportamiento humano.
• Rendimiento de la normalización de los participantes.
• Máxima eficiencia de la organización.
• La racionalidad burocrática

La racionalidad es un concepto estrechamente vinculado a la burocracia de Weber e implica la adaptación de los medios a los fines. En el contexto burocrático, esto significa eficiencia.

Para que una organización sea racional, es necesario que los medios más eficientes sean elegidos para la ejecución de los objetivos. Se toma en consideración los objetivos de la comunidad y no de sus miembros individuales. Sus miembros no se muestran necesariamente racionales, incluso si la organización es racional. Una organización que se vuelve cada vez más racional y burocrática, hace que las personas se vuelvan engranajes de su funcionamiento.

Mannheim llama este tipo de racionalidad como racionalidad práctica. Weber dice que la racionalidad funcional se logra mediante el desarrollo de normas – que se basa en el conocimiento científico – de esta manera se dirige hacia toda el comportamiento direccionado a la eficiencia. Para Weber, la burocratización tiene un significado más amplio, refiriéndose a la forma de pensar y actuar fuera de las organizaciones en la sociedad; la burocratización y racionalización coinciden entre sí.

La disfunción burocrática

Merton también tomó nota de las consecuencias no deseadas en la burocracia que dan lugar a la ineficacia y a las imperfecciones. Las disfunciones son las siguientes:

• La internalización de las normas y los documentos y el apego a los reglamentos. La burocracia, a través de las normas y objetivos de la organización, adquirió un valor positivo y propio, y la flexibilidad es una de las características de actividad racional, en lo que dice respecto a su cargo o función.
• Exceso de formalismo y papeleo. El papeleo es una de las disfunciones de la democracia, lo que lleva al profano a imaginar que la democracia es un volumen inusual y desorbitado.
• Resistencia a los cambios. Dentro de la burocracia todo es rutinario, estandarizado y previsto; los funcionarios se vuelven ejecutores de rutinas, y los cambios pasan a ser indeseables, y el funcionario pasa a resistir lo que fue implantado; esa resistencia pasa a ser un comportamiento de reclamaciones, disturbios y huelgas.
• Despersonalización de la relación entre compañeros de trabajo.
• Categorización como base de la toma de decisiones. Una rígida jerarquía de autoridad, hasta la decisión tomada independiente de su conocimiento.
• Conformidad extrema con las rutas y los procedimientos. Las personas garantizan hacer lo que espera la empresa de ellas. La conformidad extrema a las rutinas y reglas no conduce al comportamiento democrático.
• Exhibición de signos de autoridad. Destaca la autoridad para nombrar a las personas que tienen el poder, o la capacidad de tener una señal de autoridad.
• Dificultad en servicio al cliente y los conflictos con el público. Burocracia estandarizada que hace que los funcionarios perciban presiones externas.

Las causas de las disfunciones burocráticas radican básicamente en el hecho de que no toma en cuenta la llamada organización informal que existe inevitablemente en cualquier tipo de organización, o preocuparse por la variabilidad humana (las diferencias individuales entre las personas), lo que necesariamente introduce variaciones en el rendimiento actividades de la organización.

Dimensiones de la burocracia

El tipo ‘ideal’ de burocracia, según Weber, debe tener las siguientes dimensiones principales:

Formalización: todas las actividades de la organización se exponen por escrito (rutinas y procedimientos) y la organización opera de acuerdo con un conjunto de leyes o reglas (estatutos) que son aplicables a todos los casos individuales, sin excepción.

División del trabajo: cada participante tiene una posición fijada con la esfera de competencia específica, con funciones oficiales, atribuciones estrictamente específicas y delimitadas.

Principio de jerarquía: la burocracia se basa en una clara jerarquía de autoridad. Cada empleado es sometido a las órdenes impersonales que guían sus acciones con el fin de asegurar su obediencia. Cada función menor está bajo el control y supervisión de la más alta, lo que garantiza la unidad de control: cada empleado tiene un único jefe. Por lo tanto, el formato es piramidal.

Impersonalidad: el empleado ideal se desempeña con impersonalidad en las relaciones con los demás ocupantes de posiciones. La burocracia hace hincapié en las posiciones y no a las personas que los ocupan, como las personas entran y salen de la organización, pero los cargos permanecen para garantizar su continuidad y perpetuación.

Competencia técnica: la selección y elección de los participantes se basan en la competencia técnica y la capacitación profesional de los candidatos y no en el orden de preferencias personales. Por lo tanto se hace necesario el empleo de las pruebas y concursos para cubrir los puestos o promociones. La burocracia es altamente meritocrática. El sistema también ofrece carreras y las promociones se hacen de acuerdo a la antigüedad o mérito funcional, dependiendo siempre del juicio superior.

Separación de la propiedad y gestión de recursos: los recursos por la organización burocrática para la ejecución de sus tareas no son propiedad de los burócratas. La administración está separada de la propiedad de los medios de producción, pues el dirigente o burócrata no es necesariamente el dueño de la organización, sino un profesional especializado en su administración. De ahí la gradual retirada del capital de la gestión de su propio negocio y la pulverización del capital a través de las sociedades anónimas.

Profesionalización de los empleados: los empleados de la burocracia son profesionales, que son expertos asalariados cuya división de trabajo se hace conforme a sus posiciones jerarquizadas. Sus cargos constituyen la principal actividad dentro de la organización, son nombrados por un superior inmediato por tiempo indeterminado y siguen carreras dentro de la organización.

Dentro de un punto de vista estrictamente técnico, la burocracia alcanza el más alto grado de eficiencia en el logro de los objetivos organizacionales. En otras palabras, la burocracia ideal es el tipo de organización humana donde la racionalización alcanza su más alto grado-

El tipo de burocracia ‘ideal’, según Weber, tiene como objetivo lograr ciertas consecuencias deseadas y anticipadamente previstas.

Críticas a la teoría de la burocracia

El modelo burocrático de Max Weber ofrece varias ventajas, ya que el éxito de la burocracia en nuestra sociedad se debe a muchas causas. Sin embargo, la racionalidad burocrática, la omisión de las personas que participan en la organización y sus propios dilemas, señaló por Weber, son problemas que la burocracia no puede resolver correctamente.

De acuerdo con Perrow (1976), la burocracia se opone a las alternativas de organización superiores, las posibilidades de cambio no eran inexistentes en el siglo XX. Defiende la burocracia como un factor importante en la eficiencia de la estructura de organización. Según el autor, las disfunciones de la burocracia son sólo consecuencias de la falta de una burocracia mal adecuada.

Katz y Kahn consideraron la organización burocrática extremadamente racionalizada, donde sus ventajas son exageradas. La burocracia no considera el ambiente y la naturaleza organización. Las ventajas son mayores de lo que realmente son. Para ellos, el sistema solo sobrevive porque las exigencias del ambiente son obvias y las exigencias de las tareas individuales son mínimas, no necesitando de grandes procesos.

Warren Bennis señala cuatro situaciones de amenaza que conducen al final de la organización burocrática.

• Cambios rápidos e inesperados en el medio ambiente.
• El aumento de tamaño de la organización: la adición de las actividades tradicionales no es suficiente para sustentar el crecimiento. De ahí la reingeniería.
• La creciente complejidad de la tecnología moderna, que requiere la integración de las actividades y personas especializadas en diferentes habilidades.
• Cambios radicales en el comportamiento y la filosofía de negocio administrativo, que impone la necesidad de una mayor flexibilidad de la organización.

Kast y Rosenzweig hicieron hincapié en que la mejor forma de mantener la burocracia es utilizar el modelo burocrático de Weber como punto de partida, reconociendo sus limitaciones y disfunciones, a saber:

La forma burocrática es más adecuada para las actividades rutinarias y repetitivas de la organización.

La forma burocrática no es adecuada para las organizaciones flexibles que se encuentran por delante de las actividades no rutinarias.

Posición de la teoría de la burocracia dentro de la teoría de las organizaciones

Conclusión de la burocracia de Max Weber

En el diseño de Max Weber, la organización burocrática, maximizando la racionalización, se vuelve más eficiente resistiendo mejor al personalismo y subjetivismo de los administradores.

Para los humanistas, esta racionalidad taylorista de la burocracia es un obstáculo para el ejercicio de la iniciativa y la creatividad en el lugar de trabajo. La teoría de la burocracia, en la actualidad, adolece de falta de memoria.

El concepto actual suele recordar a una montaña de papel, una tela viciosa de pasos innecesarios para resolver un problema y, sobre todo, el gran instrumento de incompetencia de los gobiernos, aplicado en los procedimientos para atender sus obligaciones ante el público.

El modelo burocrático de Max Weber ofrece varias ventajas, ya que el éxito de la burocracia en nuestra sociedad se debe a muchas causas. Sin embargo, la racionalidad burocrática con la omisión de las personas que participan en la organización y sus propios dilemas son problemas que la propia burocracia no puede resolver correctamente.